談示威集會權行使的必要限制
近日來，坊間對澳門關於集會示威權行使方面的問題產生了諸多關注，關注的重點多集中在，政府是否可以對其進行必要的限制？政府在怎樣的程度上行使這樣的權力才可以被視為是在合理範圍內？
一、問題的提出
這一爭議的起因，源於新澳門學社計劃五月十五日進行的遊行活動。遊行開始前，新澳門學社便已經對治安警察局代局長，將其申報的遊行線路“南灣湖景大馬路”改至“南灣湖景大馬路行人道”的決定表示不滿，並將此決定訴至澳門終審法院，但最終被終審法院駁回。然而，在實際的示威過程中，新澳門學社的遊行隊伍仍然不顧之前治安警察局的決定及終審法院的裁定，試圖衝擊治安警察局原本設下的路障，要求警方開放行車路，並與警察及路過駕駛者發生爭執長達二十分鐘。
原本集會結束時間後，部分人士更未經申報，轉到西望洋山行政長官官邸附近要求遞信，直至七時才散去。結合上述澳門相關媒體的報道，並參考終審法院二八/二〇一六號裁定書內容，整個事件的主要衝突點似乎是“治安警察局局長是否僅有權決定遊行僅在行車道的一邊進行，而無權要求遊行在人行道上進行”。有關團體認為沒有權力，終審法院則依據其對二/九三/M號法律第8條第2款“為維持公共道路上行人及車輛之良好交通秩序而有必要時，至遲在集會或示威開始時之二十四小時前，治安警察局局長得……更改原定的之遊行或列隊路線，或規定有關活動僅得在車行道之一邊進行。”根據立法原意作出的擴大解釋，認為治安警察局有權這樣做。
查看法律條文筆者不難發現，爭執雙方都把焦點集中在“或規定有關活動僅得在車行道之一邊進行”，卻忽視了第8條第2款中也規定“更改原定之遊行或列隊路線”也是治安警察局局長的權力。也就是說，治安警察局局長有權基於“確保公共道路上的行人及車輛均有秩序地通行”的理由，不僅僅可以將遊行線路，從整個行車道變至行車道的一側，更可以以此為根據，變更整個遊行的線路，使之移至其他道路，這在此前很多相關案例中，治安警察局均以此行使過此權力。然而治安警察局並未採取這種更換道路的極端措施，為了事實上保障遊行目的的實現，只是將遊行線路由原來行車道變更為人行道，符合法律條文的字面理解。 那麼，事件的焦點便集中到了，治安警察局局長依法以保障公共利益為依據，作變更遊行路線的決定，是否侵犯了本澳居民的示威權及集會權？筆者的答案是否定的。
二、比較相似地區的立法情況
無獨有偶，與澳門情況相類似的臨近的香港特別行政區和台灣地區，和澳門二/九三/M號法律類似，都規定了負責治安的警察部門或警察部門的部門首長，有權為維護公共秩序，變更遊行路線，將其視為對基本權利的必要限制。 在香港，根據《公安條例》第6條“警務處處長的一般權力”，第1款規定：“警務處處長如合理地認為，為維護國家安全或公共安全、公共秩序或保護他人的權利和自由而有需要，可按其認為合適的方式，對所有公眾聚集的進行作出管制及指示，並指明公眾遊行可行經的路線及可進行的時間。”
在台灣，根據台灣地區《集會遊行法》第14條“主管機關得為必要限制之情形”第1款第1項規定“（主管機關許可室外集會、遊行時，得就左列事項為必要之限制）三、關於維持交通秩序或公共衛生之事項。”
比較香港、台灣與澳門的立法，不難發現以下幾個共同之處：
1、三地都規定了在必要情形，遊行主管部門，有權依據公共利益，對遊行示威集會進行必要的限制；
2、三地都將擾亂交通秩序視為破壞公共利益的一種；
3、負責對遊行影響公共秩序作出處理的都是警務部門。
然而，三地的不同點在於：
1、三地對處理部門的具體權限有不同，在香港和澳門的法律條文中都明確固定了這是警務部門最高負責人的權限，台灣地區並沒有作此固定；
2、三地對比情形下，對遊行的具體限制固定不同，香港和澳門都規定了可以由主管部門（警務部門）變更，但台灣地區並未規定。 由此看來，三地的立法上，都承認警方依據公共交通秩序，可以變更或限制示威遊行集會權利的行使，而並不侵犯居民基本權利。可以說，在此一問題上，雖然香港和澳門在具體細節上較之於台灣地區更嚴格，但是總體上三地基本上採取了相似的立法態度。 那麼，這些不同的相鄰地區，為甚麼會選擇相似的立法手段呢？
三、基本權利的必要限制
示威權與集會權是基本法規定的基本權利，是每一個澳門居民的自由，行政權力不可以侵犯。然而，這並不意味着，這些權利的行使可以沒有界限，不需要必要的限制。因為當居民行使其自身的基本權利時，也不可以侵犯其他居民的基本權利。
從人類歷史上看，基本權利產生於啟蒙運動，當時歐洲各國出於對代表行政權力的君主，侵犯其自由的恐懼，而產生的一種防禦性的權利，出於絕對權力的恐懼，當時的理論往往更多的強調國家相對個人的消極義務。然而，隨着人類社會的發展，民主政體已經成為了歐洲乃至世界各個國家或地區的主流，在這樣的潮流下，民選政府也是公民共同利益的代表，因此，基本權利開始從單一的個人權利，逐漸轉變為個人權利和社會權利的兩部分，作為公民共同利益的代表，政府則是社會權利的保護者，政府有義務通過積極的行為對代表公共利益的社會權利進行保護。
基於此，當政府面對個人或群體在行使其自己的基本權利時，就有義務保護權利人行使權利時可能侵犯到的公共利益，這也就是政府對行政行為實施必要限制的重要依據。具體到本次事件涉及到的遊行示威請願權，室外的此類行為地，會不免涉及到公共設施的使用，最直接地會造成他人使用道路的自由權受到侵害。如若遊行示威集會的組織者，擅自更改計劃，也很容易造成他人權利受到侵害。因此，無論從各個方面，澳門的法律以及政府（治安警察局）所採取的措施都是正確的。居民，尤其是遊行示威的組織者，則應該增加自己的責任感，對遊行隊伍的紀律性有較好地把握，更不能對其煽動，放任侵害他人權利、公共利益的行為在遊行示威中發生。
澳門大學法學院博士研究生 李江峰