完善香港選舉制度 中央有權有責
十三屆全國人大四次會議現正審議《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定（草案）》，冀通過“決定＋立法”的方式完善香港特區的選舉制度，以落實“愛國者治港”的要求。筆者認為該草案的提出和實施是全面落實“愛國者治港”根本原則的重要舉措，必將為“一國兩制”在香港特區的實踐行穩致遠，沿着正確的方向前進提供更為堅實的制度保障。
一、“愛國者治港”是“一國兩制”方針的應有之義和必然要求
早在上個世紀八十年代，“一國兩制”構想的創立者鄧小平先生就明確提出，“港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。”他還明確了愛國者的標準，即“尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。”二○二一年一月廿七日，習近平主席在聽取香港特區行政長官述職報告時再次強調了“愛國者治港”的原則，他指出：“要確保‘一國兩制’實踐行穩致遠，必須始終堅持‘愛國者治港’。這是事關國家主權、安全、發展利益，事關香港長期繁榮穩定的根本原則。”從理論上說，“一國”是“兩制”的前提與基礎，香港特區是我國不可分離的部分，是我國的一個地方行政區域。作為我國的一個地方行政區域，香港特區的管治權自然應當掌握在愛國者的手中，這無論是從政治倫理還是法理邏輯上說，都是毋庸置疑、天經地義的。試想，如果管治我國一個地方行政區域的主體都不擁護和認同國家，不維護憲法和基本法所確定的憲制秩序，不尊重國家主體實行的社會主義制度，不維護國家的主權、安全和發展利益，那“一國”的基礎、中央對香港的主權和全面管治權還從何談起？
二、特區選舉制度的完善是確保“愛國者治港”的必要舉措
要落實“愛國者治港”的根本原則，需要有具體制度機制的配合和保障，而選舉制度就是其中重要的一環。選舉制度決定了由什麼樣的人來管治香港，直接影響香港管治權的歸屬和“一國兩制”方針在香港的貫徹落實。香港回歸以來出現的一些亂象表明，香港現行的選舉制度存在明顯的漏洞或缺陷。近年來，有反中亂港勢力揚言發動所謂“35+計劃”，試圖通過選舉奪取立法會多數席位，進而癱瘓特區政府，實現“攬炒”和分裂國家的目的。為此，中央必須果斷採取措施，堵塞相關法律漏洞，消除現行制度中存在的隱患和風險。本次全國人大從憲制層面修改完善香港特區的選舉制度，正是彌補香港現行選舉制度中存在的漏洞和缺陷，確保真正落實“愛國者治港”根本原則的必要舉措。
三、特區選舉制度修改完善的主導權和決定權屬於中央
從憲制層面看，特別行政區實行什麼樣的政治體制，包括實行什麼樣的選舉制度，是屬於中央的權力，而不屬於特區高度自治的範圍。首先是由我國單一制的國家結構形式決定的。在單一制下，中央享有地方行政區域的創制權，由中央根據國家管理的需要和實際情況設立地方行政區域並決定地方行政區域實行的制度，包括政治體制。而特別行政區作為我國單一制國家結構形式下直轄於中央人民政府的地方行政區域，其創制權，包括政治體制的決定權自然也屬於中央。我國憲法的相關規定也能證明此點。我國憲法第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”憲法第62條第14項規定，全國人大有權“決定特別行政區的設立及其制度”。由此可見，創設特別行政區、建立特別行政區的制度包括政治體制的權力屬於中央。而特別行政區的選舉制度，包括行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法，是特區政治體制的重要組成部分，因此其主導權和決定權自然也屬於中央。
實際上，香港和澳門回歸以來，歷次關於選舉制度的修改完善，包括對基本法附件一所規定的行政長官產生辦法和附件二所規定的立法會產生辦法的修改完善都是在中央的主導和決定下完成的。
四、中央“決定＋立法”的方式與政制發展“五步曲”並不矛盾
在本次中央涉港選舉制度的決定（草案）中，計劃通過“決定＋立法”的方式對香港特區的選舉制度進行修改完善，這一方式與此前通過政制發展“五步曲”對特區選舉制度作出修改的方式並不矛盾。如前所述，特區選舉制度修改完善的主導權和決定權屬於中央，中央有權決定通過何種方式行使這一主導權和決定權。而“決定＋立法”的方式與“五步曲”的方式，都是中央行使對特區選舉制度修改完善的主導權和決定權的方式之一。前者是由中央直接行使權力修改完善特區的選舉制度（當然在此過程中也會聽取特區各界的意見），後者則是先由特區建議，再經中央同意，在中央主導和決定的基礎上對特區的選舉制度進行修改完善。這兩種方式是獨立存在、並行不悖的，不能因一種方式的存在而否定、排除另一種方式的存在及其行使。在實踐中具體採取何種方式由中央根據實際情況決定。在香港特區的選舉制度存在明顯漏洞或缺陷迫切需要加以修改完善，而“五步曲”的方式又走不通的情況下，中央當然有權根據憲法與基本法賦予的憲制權力通過其他方式，包括“決定＋立法”的方式，對香港特區的選舉制度直接加以修改完善，這完全是合法合理的，與“五步曲”的方式並不矛盾。
澳門大學法學院高級導師
全國港澳研究會會員
江 華