喬曉陽：港澳須履行主體責任
中央全面管治權與特區高度自治權有機結合的核心要義
原全國人大法律委員會主任委員喬曉陽，昨日來澳出席“邁向澳門‘一國兩制’實踐新征程”學術研討會發表講話，全文如下：
在澳門基本法頒佈廿五周年之際，很高興來澳門參加今天的研討會，與各位朋友見面和交流。去年十月中共十九大作出了中國特色社會主義進入新時代的重大政治判斷，澳門特別行政區是國家不可分離的部分，“一國兩制”是中國特色社會主義的重要內容，在新時代怎麼樣更好地把“一國兩制”在澳門的實踐推向前進，取得新的輝煌，是我們共同的使命和責任。
謀穩定求發展
這次研討會以“邁向澳門‘一國兩制’實踐新征程”為主題，與十九大報告描繪的全面建設社會主義現代化國家的宏偉藍圖相呼應，貫徹落實了十九大精神，很好地把握住澳門未來發展的大局和大勢，具有很強的時代感。對於這次研討會的主題，我更看重的是背後的理念。這讓我想起了澳門基本法序言第二段的八個字“社會穩定”和“經濟發展”，這八個字是根據澳門社會的意見寫入《中葡聯合聲明》，然後寫入基本法的，它說明甚麼問題呢？說明社會穩定和經濟發展始終是一個社會繁榮昌盛的支柱，謀穩定、求發展，始終是澳門社會的共識。澳門回歸後取得了巨大成就，發展理念起到重要的支撐作用。中國特色社會主義進入新時代，澳門社會提出了要開闢“一國兩制”在澳門實踐的新征程，這同樣貫穿着發展理念。受到這個理念的感染，崔世昌先生邀請我出席這次研討會時，我主動提出就第一個議題作一個發言，與大家分享看法，跟大家一起研討。關於中央對澳門的全面管治權和澳門特別行政區高度自治權，我想講三點：
首先講一下中央全面管治權這個概念。
學術界的朋友普遍認為這個概念是二○一四年六月發表的“一國兩制”白皮書提出來的，其實這個概念可能是我第一個提出來的。早在二○一○年國家行政學院邀請我做“一國兩制”下中央憲制權力的講座，我就開始用這個概念。二○一二年我在一個澳門基本法講座上，在講到中央的憲制權力時，第一項就是“中央對澳門具有全面的管治權”。我當時是這樣講的：基本法序言第一段開宗明義指出，澳門自古以來就是中國領土，中國政府於一九九九年十二月二十日恢復對澳門行使主權。中央對澳門恢復行使的是包括管治權在內的完整主權，這是基本法第2條規定的基礎。基本法第2條規定，“全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”大家都知道，任何機構或個人，要作出授權，前提是他必須具有有關權力。全國人民代表大會是我國的最高國家權力機關，它授予澳門特區行政管理權、立法權、獨立司法權和終審權，前提就是中央對澳門具有完全的管治權，這本來就是單一制國家中央與地方關係的應有之義。
勿見樹不見林
我當時為甚麼要講中央對澳門具有全面管治權呢？其中一個原因是：澳門回歸祖國後，我同各方面人士交流過程中發現，當講到“一國兩制”下中央權力的時候，普遍只講到基本法具體規定的中央權力，從國防，外交權講到基本法解釋、修改權。這當然沒有錯，但總覺得缺少點甚麼，問題出在哪裡呢？就出在“只見樹木，不見森林”，只看到基本法條文，而忽略了制訂基本法本身跳出基本法來看基本法，我們就會看到，澳門回歸祖國後，要說中央對澳門具有的最大權力，正在於制訂對澳門的基本方針政策和基本法，規定在澳門特別行政區實行的制度和政策，這種權力是先於基本法存在的，從法律上講，它來源於憲法，來源於國家主權，如果用一個概念來歸納，就是中央對澳門具有全面管治權。
如果中央沒有這種全面管治權，它怎麼能夠制訂對澳門的基本方針政策和基本法呢？因此，我在講“一國兩制”下中央的憲制權力的時候，總是把中央對澳門的全面管治權放在第一位。
中央全面管治權這個概念，是經得起嚴格推敲的。從國際法來講，基於國家主權原則，任何國家的政府都對其領土具有全面管治權，澳門是我國的領土，中央當然具有全面的管治權。從我國國家體制來講，我國是單一制國家，根據憲法產生的中央政府代表全國各族人民行使管理國家的權力，澳門是國家不可分離的部分，澳門特別行政區直轄於中央人民政府，中央對澳門同樣具有全面的管治權。從我國對澳門問題的立場來講，我國政府和人民從來都認為，我國對澳門具有不可爭辯的主權，但由於歷史原因，澳門曾經長期處於葡萄牙的管治之下，一九九九年十二月二十日我國政府對澳門恢復行使主權，最主要的就是恢復行使對澳門的管治權。中央對澳門具有全面管治權是一九九九年十二月二十日我國對澳門恢復行使主權的必然含義。因此，中央對澳門具有全面管治權是無可質疑的。
源與流本與末
接着講一下中央全面管治權與澳門特別行政區高度自治權的關係。
二○一四年“一國兩制”白皮書使用中央全面管治權這個概念後，引起了各方面的熱烈討論，大部分人贊同，但也有質疑者、反對者。我很仔細地看了這些質疑或者反對的觀點，除了極少數人根本就不接受中央管治權外，大多數人是擔心講中央全面管治權會影響到特別行政區的高度自治權。之所以有這種擔心，原因主要在於沒有弄清楚中央全面管治權與特別行政區高度自治權的關係。那麼，這兩者的關係是怎樣的呢？簡單來說，中央對澳門具有全面管治權是全國人大授權特別行政區實行高度自治的基礎，它們之間是源與流，本與末的關係，否定了中央全面管治權，特別行政區的高度自治權就成了無源之水、無本之木。
如果深入進行分析，中央對澳門具有全面管治權，講的主要是主權層面的問題，而授予澳門特別行政區高度自治權，講的主要是主權行使層面的問題，主權和主權行使是既互相聯繫又有所區別的概念，任何國家對其領土擁有主權。當然具有對其領土的管治權，至於這種管治權怎麼行使，是一個國家主權範圍內的事務，現代國家都通過憲法和法律加以規定，我國對澳門擁有主權，當然對澳門具有全面管治權。怎麼對澳門行使主權、管治權呢？“一國兩制”方針政策和基本法作出了明確的規定，最簡單的說法，就是一些權力由中央直接行使，一些權力授權澳門特別行政區行使，前者稱為中央的直接權力，後者稱為澳門特別行政區高度自治權。由於授權是行使主權、管治權的一種形式，中央授權澳門特別行政區實行高度自治，在任何情況下都不減損國家的主權，不減損中央的全面管治權。對於這個問題，可以形象地這樣理解：一九九九年十二月二十日凌晨中葡兩國政府在澳門舉行了澳門政權交接儀式，在五星紅旗升起的時刻，中國政府正式對澳門恢復行使主權，我想任何人都會承認在這一時刻，中央對澳門具有全面管治權，與此同時，澳門基本法開始實施，授予澳門特別行政區高度自治權。由此可以看出，中央對澳門具有全面管治權和澳門特別行政區享有高度自治權是並行不悖的，正確的理解只能是中央對澳門特別行政區的授權，是國家對澳門行使主權，中央對澳門行使全面管治權的方式，而不是放棄或者失去全面管治權。一個公司的董事會授權總經理管理公司的一些事務，你能說董事會失去對公司的管理權嗎？不能。中央對澳門特別行政區的授權，也是同樣的道理。明白這個道理，才能認識到“一國兩制”實踐中，中央對澳門的全面管治權與澳門特別行政區的高度自治權是內在一致的，在任何時候都不能把它們對立起來，更不能以高度自治權對抗中央的全面管治權。
我理解，十九大報告提出必須把維護中央對香港、澳門的全面管治權和保障特別行政區的高度自治權有機結合起來，主要講的就是這個道理。同時，十九大報告強調的還不是簡單的權力問題，而是維護國家主權，堅持一個國家原則的本質要求。“一國兩制”中的“一國”，不是抽象的，指的是中華人民共和國。這個國家是一個主權實體，有領土、有人民、有政府，由中央政府代表人民行使國家管治權力。堅持一個國家原則就必須維護中央的全面管治權，忽略甚至否定這一點，就背離一個國家原則，從這個意義上來講，十九大報告的提法具有很強的針對性和重要的實踐指導意義。
最後講一下怎麼更好地把維護中央全面管治權和保障澳門特別行政區高度自治權有機結合起來。
“一國兩制”是國家的一項長期國策，十九大報告把堅持“一國兩制”和推進祖國統一確定為堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，充分表明了中央堅定不移貫徹落實“一國兩制”的決心和信心。澳門回歸祖國後，全面貫徹落實“一國兩制”方針政策和基本法，在中央的堅強領導下，行政長官和特區行政、立法、司法機構依法履行職責，社會各界同心協力，創造了澳門發展奇蹟，充分說明了“一國兩制”是保持澳門長期繁榮穩定的最佳制度。
澳門社會具有光榮的愛國傳統，回歸祖國後，在促進和維護澳門繁榮穩定的同時，堅決維護國家的主權，安全和發展利益，樹立了正確處理“一國兩制”下中央與特別行政區關係的典範，我們都為此感到自豪，但不能就此止步，要認識到社會在不斷發展變化，怎麼在這種發展變化中使澳門與祖國內地越走越近，而不是漸行漸遠，始終是“一國兩制”實踐中帶有方向性的問題，而把握這個問題的關鍵，就是要按照十九大報告提出的要求，把維護中央全面管治權和保障澳門特別行政區高度自治權有機結合起來，確保“一國兩制”方針不會變，不動搖，確保“一國兩制”實踐不走樣，不變形。
促多元澳擔責
習近平主席去年七月一日在香港發表的重要講話提出：“在落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來。”我體會，習近平主席提出，特別行政區要履行好主體責任，是把維護中央全面管治權和保障澳門特別行政區高度自治權有機結合起來的核心要義。為甚麼這樣說呢？這是因為按照“一國兩制”方針和基本法的規定，中央在行使對澳門特別行政區全面管治權時，把十分廣泛的權力授予澳門特別行政區，這種權力包括社會、政治、經濟等方面的權力，也包括在澳門特別行政區維護國家安全的權力。而且這種授權還有一個重要特點，也可以說有一個不同於中央對內地地方實施管治的特徵，就是對於授權澳門特別行政區高度自治範圍內的事務，中央不直接行使有關權力。比如說，廣東省有權在一些領域制訂地方性法規，全國人大及其常委會同樣可以在這些領域制訂全國性法律並在廣東省實施；而基本法授予澳門特別行政區在高度自治範圍內制訂法律的權力，全國人大及其常委會在這些領域制訂的全國性法律，就不在澳門特別行政區實施。因此，在“一國兩制”下，要實現澳門的良好管治，中央要按照基本法的規定行使好權力，履行憲制責任，同樣重要的是，澳門特別行政區依法行使好高度自治權，履行好主體責任。比如說，在澳門開展憲法和基本法宣傳教育，樹立國家觀念和意識，誰應當承擔主體責任？當然是澳門特別行政區；又比如說，澳門要實現經濟適度多元化，更好地保障和改善民生，誰應當承擔主體責任？當然也是澳門特別行政區；再比如說，要在澳門特別行政區維護國家主權，安全和發展利益，誰應當承擔主體責任？當然還是澳門特別行政區。這樣講的道理就是，在這些領域基本法授予澳門特別行政區高度自治權，中央可以對這些領域提出要求，但貫徹落實要靠澳門特別行政區。任何權力都意味着責任，澳門特別行政區依法享有廣泛的權力，應當承擔其相應的責任，這是把維護中央對澳門全面管治權和保障澳門特別行政區高度自治權有機結合起來的一條基本要求，這也是習近平主席提出“特別行政區履行主體責任”的意義所在。
這次研討會，提出了維護中央管治權與確保特別行政區高度自治權有機結合、澳門融入國家發展大局與確保澳門長期繁榮穩定、築牢愛國愛澳社會政治基礎與培養“澳人治澳”人才等三個議題，這些都是關係到澳門未來發展的重大問題，希望今天的研討會有積極的成果。
（小標題為編者所加）