都更利害關係人保障問題
來 論
二、對不同意（或沒有表達同意）參與都市更新的利害關係人的保障
諮詢文本為都市更新擬訂了八項目標，包括優化居民的生活素質、推動城市和諧及可持續發展、改善營商環境、合理利用土地等。歸根究底，都市更新的實施與公共利益之達致攸關，亦會影響到衆多利害關係人的財產權及居住自由，其利害關係複雜，最容易引起紛爭。因此，必須在別無選擇的情況下，才可以非自願方式迫使利害關係人參與都市更新。
澳門特別行政區基本法為澳門居民和在澳門的其他人確立了私有財產權和居住自由權等基本權利的保護，但這種保護意旨是否完全不受約束和限制呢？答案是否定的。對此，澳門基本法權威學者駱偉建在其著作《澳門特別行政區基本法概論》一書中曾作出如此論述：“基本法只能規定有關財產權的最基本內容。根據基本法的規定，主要有三項內容：第一，財產權作為基本人權，不可侵犯。第二，財產權因公共利益依法受限制，如政府為了公共利益的需要可依法徵用。這一點的規定與各國法律制度是一致的。隨着經濟的發展需要，國家對經濟的干預，為了公共利益，對最初的財產權神聖不可侵犯作了一點修正，財產權不再是絕對權，因公共利益受一定的限制。
既然包括私有財產權在內的基本權利可因公共利益而依法受約束或限制，那麼，何謂公共利益呢？公共利益是一個典型的不確定法律概念，公法學界大致上形成這一結論：公共利益並不是單純的利益受益人的數量問題，故不能單純以少數服從多數的一般所謂民主原則將之定性。
在實施都市更新過程中，對於不同意（或沒有表達同意）參與都市更新的利害關係人，亦即以非自願方式迫使其接受其他業權人已同意的都市更新方案時，其權利和利益必須透過法律給予強而有力的保障，以將對其侵害減至最小。
首先，諮詢文本建議都市更新的模式循三方面發展：重建、維修保養和修復、保育和活化。顯然，這三方面的都市更新模式對業權人的權利限制與侵害程度均不同。
因此，其保障機制亦應有所不同，故應針對地為每一模式創建不同的程序和許可要件。
其中，關於維修保養和修復、保育和活化這兩種都更模式，旨在加強原建築物的使用、管理和維護，又或改善公共設施，對利害關係人財產權和居住權的侵害相對較小，亦不涉及所有權喪失的問題。因此，只需訂定較為寬鬆的公益要求和同意門檻，比如一般多數甚至一定比率的住戶同意即可。
至於實施重建這項都更模式，實際上是拆除舊建築物再重新興建新建築物，原住戶的所有權將會喪失，或在具條件回遷前暫時喪失。這時，對於不同意參與都更的原住戶而言，已經遭受到類似徵收的強制喪失財產權的後果。在此情況下，其程序和許可要件就必須參照公益徵收的要件，即現行第一二／九二／M號法律和第四三／九七／M號法令的規定，包括以最高標準權衡的公共利益、遵守嚴謹的徵收程序、釐定合理的補償等。
為了便利參與和加快都市更新的工作，諮詢文本中建議了三個啟動樓宇重建所需的業權百分比：
一是樓齡三十年或以上至四十年以下的樓宇，百分之九十的業權人同意；二是樓齡四十年或以上的樓宇，百分之八十的業權人同意；三是被權限部門認定為殘危或危及公共衛生或安全且已被拆卸的樓宇，百分之六十的業權人同意。
從上述前兩項按樓齡訂定的樓宇重建業權百分比看，有可能涉及不同意（或沒有表達同意）參與都市更新的利害關係人比率，僅為整幢擬重建樓宇的百分之十或百分之二十，相對比例較低，筆者對此表示認同。過去的經驗實踐表明，無論社會普遍共識是多麼的一致，百分百的業權同意每每都是難以實現的，當中最大的障礙源自“沒有表達同意”的業權人，例如一些無法聯絡或經多番聯絡仍不作任何表示者。面對如此僵局，當重建已經是絕大多數業權人的共同意願時，啟動樓宇重建的業權百分比就必須適當調低。
至於諮詢文本建議的另一情況，社會爭議似乎頗大，擔心一旦把樓宇重建的業權百分比一下子降到百分之六十，則可能對高達百分之四十不同意重建的業權人造成不公。就此問題，我們應先看看現行民法的一般規定。根據《民法典》第一三三七條第二款並結合第一款的規定，在建築物完全或部分損毀的情況下，“分層建築物之所有人大會，得透過擁有份額至少佔分層建築物總值之三分之二之所有人通過而議決重建該建築物”。當然，我們理解這裡所指的重建乃完全按原建築重新興建一模一樣的新建築，未必符合現代都市更新擬達致的目標，但似乎從法律條文已可顯示出民法立法者早已明確對損毀建築物的重建降低同意比率的用意。
由此可見，諮詢文本現時提出“被權限部門認定為殘危或危及公共衛生或安全且已被拆卸的樓宇”的重建業權百分比降到百分之六十，其實只是把現有制度規定建築物損毀情況下的重建同意比率由百分之六十六點七（即三分之二）略為下調幾個百分點而已。因此，筆者個人意見，對於該等基於重大公共利益、妨害公共衛生或安全、被權限部門確定為危樓並已拆卸的樓宇，其重建業權百分比調整到百分之六十或三分之二都是可以接受的。（下）
都市更新委員會委員 鄺玉球