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都更利害關係人保障問題
        來源: 澳門日報          發佈時間:2019-12-6          流覽次數:45
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都更利害關係人保障問題

都市更新委員會委員 鄺玉球

    都更利害關係人保障問題

    特區政府正就《澳門都市更新法律制度》進行為期六十日的公開諮詢,諮詢文件涵蓋六個方面的內容:一、都市更新的概念、目標及原則;二、都市更新模式;三、利害關係人的保障;四、樓宇重建業權百分比;五、徵購制度;六、多元爭議解決機制。

    本文擬就澳門推行都市更新過程中利害關係人的保障層面談一些個人觀點。注意到諮詢文本除有專章述及“利害關係人的保障”外,另有一章題為“樓宇重建業權百分比”,而在探討利害關係人的保障時,亦會涉及因訂定樓宇重建業權百分比而引致不同意(或沒有表達同意)重建的利害關係人的保障問題,因此本文探討的內容實際上包含諮詢文本第三章和第四章的內容。

    一、 對同意參與都市更新的利害關係人的保障

    諮詢文本第三章述及對利害關係人的保障,此乃推動都市更新的核心關鍵。當中將都市更新樓宇重建所涉及的不動產分為居住用途和非居住用途兩方面,分別制訂不同的保障措施:如涉及的不動產屬居住用途,則可選擇單位置換“樓換樓”、現金補償及特別津貼;但如涉及的不動產屬非居住用途,諮詢文本似乎限定只有現金補償和額外津貼的措施。

    如此看來,面對上述的保障措施,結合本澳的實際情況考慮,似乎存在以下三個問題:

    一是如何界定居住用途或非居住用途不動產的問題

    根據本澳的實際情況,要了解不動產的用途,最簡單的方法就是查看該不動產的物業登記資料或土地工務運輸局發出的使用准照(俗稱“入伙紙”)。然而,事實上,對於一些老舊的樓宇或單位,尤其是在現行《都市建築總章程》及《都市房地產的使用規範》這兩項重要法規生效前已建成的樓宇,對於單位的用途並沒有嚴格規範化。

    事實上,在澳門各區存在很多樓宇單位雖然在物業登記上載明是居住用途,但從一開始已被用作商業用途的情況,如果單憑物業登記資料去判斷有關單位的用途,而忽略實際情況,似乎欠缺全面性。

    根據第六/九九/M號法律《都市房地產的使用規範》第七條規定,禁止房地產的任何不當使用,即禁止在不改變房屋之形態或實質下使其用途在法律上或實質上異於所規定的用途,或當法律要求有行政准照時從事有異於准照內所指之活動。

    同一法律第八條至第十條則規定土地工務運輸局對不當使用房地產的情況進行監察並進行處罰,但第十一條則給予一個例外情況,就是對於一九八六年一月一日前已開始使用的都市房地產、其部分或單位,即使屬不當使用,例如居住用途作商舖使用,前述有關罰則的第九條和第十條規定均不適用,即法律本身已例外地容許這些情況存在並不予處罰。

    因此,我們認為在考慮都市更新過程中對利害關係人的補償措施方面,應先界定擬進行更新的單位是否屬違法使用並依法應受處罰的情況,例如是在一九八六年以後才開始使用的不動產,如不按照物業登記上載明已獲核准的用途使用,除須依現行法例處罰有關不當使用的情況外,在都市更新過程中亦僅應以其物業登記載明的用途確定有關補償措施。

    然而,如屬一九八六年之前已開始使用(即使不符合物業登記或使用准照上載明已獲核准的用途),則應考慮有關單位多年來的實際用途,因為法律已經給予這類不動產一個例外許可,如同已經“默許”在這些居住用途的單位開設商舖或從事自由職業等。因此,在考慮對相關利害關係人的補償措施時,理應按其實際用途處理,否則將無法吸引這些單位的業權人參與都更,從而為都更工作添加障礙。

    二是關於非居住用途不動產的保障措施

    在諮詢文本中,對於非居住用途的不動產似乎限定只給予現金補償和額外津貼,並未賦予如居住用途不動產的“樓換樓”單位置換選項。換言之,涉及都市更新的商舖或停車位業權人,將不獲“舖換舖”或“車位換車位”的保障。其後,政府代表在公開諮詢及宣傳時對此作出澄清,對於非居住用途的不動產,將來的大原則方向是“以物換物”的置換方式,如不具備條件置換,才會以文本建議的現金補償方式補償業權人。對此澄清,筆者表示認同。

    事實上,如不容許非居住用途的不動產選擇單位置換,似乎會造成不公平的情況。例如多年以來一直在某區商舖經營的商戶,與該區老街坊早已建立互相熟悉和信任的關係,如果商戶在樓宇重建後不能獲單位置換,即使獲得現金補償,但要在其他地方再建立經營網絡,實是十分困難,亦難以達致諮詢文本中提出擬藉都市更新“改善營商環境,尤其是中小企業的營商環境”的目標。

    同樣情況發生在停車位用途不動產的置換問題,對於原本擁有某幢樓宇內住宅單位和停車位的業權人而言,如只能保障其住宅單位之置換,但停車位卻只能選擇現金補償,這樣亦會削弱業權人參與都市更新的積極性。

    政府多次強調,都市更新一定要在充分保障業權人權利和利益的情況下,才能對都市更新工作有更多誘因,鼓勵業主參與。因此,在訂定利害關係人的保障措施時,亦應留有足夠靈活空間和多樣的選擇,因應具體不同情況作出彈性處理。

    三是對非業權人自用的物業租戶延伸的特別保障

    諮詢文本擬訂的各項保障措施,都是面對業權人,似乎忽略了同樣是利害關係人的租戶。然而,很多時真正在使用單位的是租戶而非業權人,在實施都市更新過程中真正要搬離家園或經營場所的亦是租戶而非業權人。因此,他們的權益亦應得到一定的保障。

    筆者認為,在諮詢文本擬訂的多項補償措施中,特別津貼可以延伸適用於租戶,作為資助其因遷移新居而引致的開支及搬遷費用;而對於商舖租戶而言,如前所述,因搬遷商舖對其持續經營影響較大,建議政府可參照香港的做法,對合資格商舖租戶給予一筆額外的“營商特惠津貼”,具體金額可按租戶在原營業場所的連續營商年期釐定,並設定一定的津貼年期上限。

    (上)

    都市更新委員會委員 鄺玉球



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