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都更立法需注意三對平衡關係
        來源: 澳門日報          發佈時間:2019-11-22          流覽次數:247
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都更立法需注意三對平衡關係

李燕萍

    都更立法需注意三對平衡關係

    二十世紀四十年代以來,都市更新運動肇始於歐美工業化國家,有效改善老舊市區,使其具備現代化的都市特徵,為市民提供更好的生活環境。七十年代以後,都市更新中加入了公共參與元素,城市居民通過自我組織,利用法律與政府和房地產商談判,努力維護原有的生活方式,這些社區組織對都市更新政策產生了顯著的影響力。

    九十年代後,都市更新又和可持續發展思潮相結合,更加注重環境保護和居住條件的科學化改進,謀求政府、社區、個人和開發商的多邊合作共贏。無論如何,都市更新是現代城市進步、經濟結構升級的產物,工作的重點始終是對舊城區內建築、土地、道路的結構性調整。日前,特區政府公佈了《澳門都市更新法律制度》諮詢文件,力圖為澳門的城市建設和社會發展提供更加科學合理的都市更新法律文本奠定良好基礎。綜觀整份文件,令人印象深刻有兩點:其一是開放性,其二是多元化。所謂開放性是指政府在諮詢文本中並沒有明顯的傾向性意見,以免社會各界有所誤解;多元化是指在諮詢文本中,無論是宏觀的都市更新目標原則、更新模式,還是微觀的利害關係人保障和爭議解決機制等問題都提供了多種設計與意見,供社會討論決定。

    毫無疑問,都市更新是澳門特別行政區已達弱冠之年必須正視的問題,不僅是對老舊城區的修繕與重建,更是澳門社會進步、升級改造的重要機遇。本文主要從法治主義角度結合諮詢文本談談澳門都市更新問題。

    一、澳門都市更新發展戰略應在政府主導與市場參與之間取得合理平衡。城市是以人為主體集中生活的地方,人口越密集,人與人之間就會存在越複雜的社會經濟關係。但是,隨着時間推移,老舊的城市越來越無法滿足人們日益增長的各種需求時,人們之前和諧的生活關係勢必發生變化,都市更新也就順理成章地提上了議事日程。在英國,都市更新可追溯到二戰後的英國政府提出的新鎮(New Town)建設規劃;在美國,都市更新最初是為了防止貧民窟像疾病一般蔓延,損害整個城市的健康福祉,在聯邦政府和州政府共同推動下逐步展開。綜觀各國都市更新實踐,可以發現政府總是扮演着舉足輕重的角色。

    諮詢文件中提到“某些國家或地區是由政府公營機構主導進行都市更新;……在某些國家或地區,……私人實體亦可自行或與政府合作執行都市更新工作……。”同時提出“建議引入多元化的都市更新執行主體,以政府全資擁有的澳門都市更新股份有限公司為主導推動都市更新的工作……。”這裡的思路是希望更多地發揮市場機制功能,鼓勵全社會都參與到這項具有深遠影響的工作中來,是現代社會公民參與精神體現。就都市更新而言,更基礎性的工作是都市土地和資源的重新規劃與利用,是從綜合工程、科學規劃的角度研究如何改造舊市區,以推出新法維護城市生態平衡,綜合解決城市發展問題。都更公司作為執行主體是適宜的,但政府作為都市更新的主要推動者,應當在整體規劃與決策方面承擔更多的職責。

    第5/2016號行政法規《都市更新委員會》部分解決了這個問題。第三條第一款規定:“委員會負責就一切有關都市更新的事宜,尤其是就下列事宜發表意見、開展研究及提出方案、建議:(一)都市更新政策的策略及其與其他領域政策的協調;(二)都市更新政策的管理措施;(三)都市更新活動;(四)在都市更新方面所作措施及行動的效果;(五)都市更新範疇的法規、規章草案。”值得關注的是都更委員會負責對都市更新政策的策略及其與其他領域政策的協調工作提供建議和方案。

    就澳門特區發展而言,都市更新工作至少與城市規劃、建設世界旅遊休閒中心和智慧城市建設等關係,到特區未來相當長時間內的發展戰略息息相關。其一,都市更新與城市規劃齊頭並進,相輔相成。根據第12/2013號法律《城市規劃法》,澳門城市規劃包括總體規劃及詳細規劃,總體規劃約束並優於詳細規劃。目前,澳門城市總體規劃尚未推出,都市更新可以與城市總體規劃齊頭並進,逐步發展完善,彼此互為依托,共同為澳門城市建設服務。

    其二,澳門都市更新設計應當體現建設世界旅遊休閒中心目標。自從國家“十二五”規劃中明確提出支持澳門建設世界旅遊休閒中心之後,澳門特區政府與業界共同努力,為此進行了多種嘗試,其中一項內容就是大力推廣“社區旅遊”,也就是將遊客引導入舊區和居民區,希望增進遊客對澳門的了解,同時也激活舊區和居民區中小微企業的商業機會。然而,實踐中遊客來到舊區,一定程度上對舊區居民生活會造成干擾與影響。在都市更新的過程中,可以考慮合理規劃社區旅遊路線,既能體現澳門作為世界旅遊休閒中心的特色,也兼顧市民生活的需求。

    其三,都市更新與澳門建設智慧城市的策略緊密配合,提升都市更新質量與效果。智慧城市是廿一世紀城市規劃和發展的新興主流,世界各大城市都爭先開展,其價值和意義是持續推動科學與人文、規劃和建設、理念和技術的結合,是城市發展的重大戰略,亦是城市幸福生活的載體,成為判斷城市發展水準是否先進的新指標。澳門特區政府為了推進智慧城市建設工作,在建設世界旅遊休閒中心委員會之下設立“智慧城巿發展專責小組”,統籌、推動政府內部開展智慧城市工作,在科技委員會之下設立了“智慧城市專責委員會”,以推動學術研究、產業發展,以及社會推廣等方面的工作。智慧城市不是空洞口號,必然附着於城市中的具體建築物和城市管理活動之中。都市更新與智慧城市建設具有相當多的聯結之處,在澳門都市更新進程中,需要綜合考量智慧城市建設需求,讓建築物從打地基階段就智慧起來,真正實現城市的更新換代。

    綜上,澳門都市更新有理由也有必要在政府主導之下,充分運用市場機制進行。目前已經設立了與都更相關的諮詢機構(都市更新委員會)和市場執行主體(都市更新公司),在未來的都市更新立法中應當明確相關政府部門職能,發揮政府與市場各自的優勢,共同為澳門都市更新事業服務。

    (上)

    李燕萍



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