逐步完善維護國家安全法律體系
國家安全,是指國家領土完整、主權獨立和國家統一,人民福祉和社會持續發展等國家重大利益不受威脅的狀態。與個人法益不同,國家安全法益體現和代表着國民的共同利益,維護國家安全法益是現代刑法的必備內容,其目的在於保護國家的存在、國家的功能以及國家在國際社會地位的安全。二○○九年,澳門制訂頒佈了第二/二○○九號法律《維護國家安全法》,履行了基本法第二十三條對特區規定的憲制性義務。需要說明的是,二○一五年七月,全國人大頒佈了新的《中華人民共和國國家安全法》(“國家安全法”),其中第十一條第二款和第四十條第三款規定了香港和澳門特區負有維護國家安全的責任和義務。但鑒於基本法第二十三條已有立法要求,全國人大常委會沒有將該法列入基本法附件三,亦即“國家安全法”並不適用於港澳特區。
澳門在醞釀制訂《維護國家安全法》期間,社會上曾出現過一些擔心或疑慮的聲音,特別是擔心法律通過後出現有關條文被濫用的情況。但目前看來,該法頒佈實施已近十年,尚未在任何實際案件中得以適用。這種情況或許可以從兩方面去理解。一方面說明目前在澳門,國家安全和特區安全都得到了較好的維護。從澳門基本社情來看,總體上經濟繁榮發展,社會和諧穩定,愛國愛澳力量不斷壯大,維護國家安全的意識日漸加強,危害國家安全行為的施展空間有限。這是目前在澳門國家安全和地區安全得以較好維護的社會基礎。而《維護國家安全法》作為單行刑法,將基本法中指出的五種危害國家安全的行為犯罪化,並配置以相應的法定刑,實際發揮了刑法的預防和威懾功能,這是目前在澳門國家安全和地區安全得以較好維護的法律基礎。但另一方面,如果要將無一案例視為在此期間,澳門境內完全不存在任何危害國家安全的行為恐怕既過於樂觀,也不符合實際。法律長期未得以適用,也可能在於對法律規範的理解或法律適用的可操作性存在問題。就適用《維護國家安全法》而言,一是如何準確把握該法與現有刑事法律之間的關係;二是要明確適用法律還需要哪些配套立法。
從立法模式上看,《維護國家安全法》是一部單行刑法,它針對基本法第二十三條所描述的五種犯罪行為作出的規定,與澳門現有刑事實體法和刑事程式法的相關條文共同組成維護國家安全和地區安全刑事法律的有機整體。在實體法方面,《維護國家安全法》旨在保護國家安全法益,共設有叛國罪、分裂國家罪、顛覆中央人民政府罪、煽動叛亂罪和竊取國家機密罪等五個罪名。澳門《刑法典》第五編“妨害本地區罪”第一章“妨害政治、經濟及社會制度罪”則為保護特區安全法益,設有暴力變更已確立之制度等八個罪名,兩者共同組成了維護國家安全和地區安全的罪名體系。在認定《維護國家安全法》的相關罪名時,應注意各刑事法律所規定罪名間的犯罪競合關係。在程式法方面,《維護國家安全法》未對偵查權做任何擴張,除涉及竊取國家機密的刑事訴訟,如公開會損害國家安全的利益,法官可決定不公開某些訴訟行為外,均遵循基本法第二十九條關於無罪推定原則的規定及澳門《刑事訴訟法典》的總則規定。
可見,為保護公民基本權利和自由,遵循刑法謙抑的原則,《維護國家安全法》無論在實體法部分還是在程式法部分都相當克制,沒有對現有刑事法律造成干擾或衝擊。但這並不意味着它的適用不需要配套的立法調整或補充,特別是在訴訟程式及司法制度方面的調整和補充。如前所述,它規定涉及國家機密的犯罪可以根據情況不公開審理,卻並未涉及管轄級別和合議庭的組成(法官的國籍)問題,更沒有關於審前刑事訴訟各階段的特別規定。實際上,自歐文龍案件以來,為保障涉案人的上訴權,一直有修訂《司法組織綱要法》的呼聲,除了第四十四條外,可以同時結合適用《維護國家安全法》的刑事訴訟要求一併調整。
此外,更為長遠的考慮則是應逐步完善維護國家安全的法律體系。儘管法律名稱類似,《維護國家安全法》並不像“國家安全法”那樣,是一部關於國家安全的綱領性法律。作為一部單行刑法,它大體相當於澳門《刑法典》分則中的一章(類似中國《刑法典》分則第一章“危害國家安全罪”)。而“國家安全法”包括對國家安全的分類和界定、對維護國家安全的領導機構、職能部門、工作機制的設置、對國家安全的風險預防、審查監管及危機管控的制度性安排,以及對國家安全保障體系的規劃等全面系統的規定。總之,維護國家安全的法律體系由不同部門法律組成,設立危害國家安全罪名的刑事法律只是其中的一部分。
前段時間進行社會諮詢的《網絡安全法》也可以作為該等法律體系的有機組成部分。根據諮詢文本的表述,《網絡安全法》本身並不規定刑事責任,但通過建立對關鍵基礎設施的營運者的管理,來保護國家、特區和個人的資訊安全。
維護國家安全的社會基礎在於本澳持續繁榮穩定,在於愛國愛澳力量不斷發展壯大;維護國家安全的法律基礎則在於完善的法律體系,包括非刑事法律制度的補充。現代刑法的目的在於預防犯罪和矯正犯罪人,而非威嚇和懲罰。正如人人都希望天下無賊,法律備而不用,但如果真的有賊,也要做到有法可依、有法必依,這同樣是法治社會的內在要求。
澳門科技大學法學院教授
方泉