聚賢同心提預算綱要法四意見
【本報消息】聚賢同心協會指出,《預算綱要法》已實施超過三十一年,期間雖經多次修訂,但仍遠遠落後社會發展及訴求,特別是回歸後本澳的財政收入和開支快速增長,法律滯後衍生的問題多不勝數。主要包括政府預算粗糙、不科學,大型跨年度項目預算“冇譜”,公共投資計劃(PIDDA)執行率低,政府內部預算調撥亂籠等,洗腳唔抹腳、使冤枉錢、大型項目例牌超支等問題屢為社會所詬病。
彈性有餘監察不足
究其原因是現有的預算編製模式“彈性有餘、監察不足”,不單難讓財政部門對各公共部門的預算收入和開支執行作有效的內部監察,更允許政府部門內部的開支調撥不需要向公衆交代。簡而言之,立法會一通過了年度預算“大數”,預算案就如潑出去的水,祇要“大數”不超過原本金額,就任由部門自行處理和調用,除年終向立法會簡單提交一個執行報告,根本不需向公衆交代,令立法會和公衆根本難以及時有效監督公共財政預算的收入和開支執行情況,更難確保公帑的善用。
為此,回歸後三任立法會主席均不斷催促政府盡快提案修訂《預算綱要法》,彰顯基本法賦予立法會應有的預算監督權力。協會認為,新《預算綱要法》不僅是重要的法律修訂,更是整個特區政府理財文化、理念的革新。特別是本澳正面對博彩收入下跌、經濟結構重整的關鍵時期,及時修訂《預算綱要法》確保公帑善用,顯得更為重要。協會期望,當局能夠按承諾,如期今年內將新法送交立法會審議,確保二○一七年度財政預算編製能按新法執行。
提出條文公衆討論
針對今次諮詢文本提出新法應該包括“重訂及增加若干理財基本原則”、“專款專用”、“預算執行的功能分開原則”、“規範備用撥款金額上限”、“列設跨年度指示性開支”、“增設預算中期報告”六大重點,方向上協會支持和認同,但因文本並沒有提出落實上述六大重點原則的具體條文,協會認為當局有必要盡快提出具體條文,讓公衆討論和評價新法是否能落實相關原則。
就今次“新《預算綱要法》諮詢文本”內容,協會以下有四點具體意見。
一、評鑑公帑使用,避免誇大開支。新法建議加強部門預算的監督和修訂,為此,當局必須同時有具體措施,避免部門會通過誇大預算,避開修訂和追加預算。當局雖表示,財政局會要求部門提交編製預算的資料,部門需要解釋開支,財政局會分析開支是否合理,若部門誇大預算對部門本身亦會有壓力,因為預算執行率低需要交合理解釋,財政局會將有關資料包含在中期報告中讓立法會監督。但協會認為,不少部門的開支涉及專業和內部運作,財政局或公衆根本難以知悉和評鑑相關公帑是否真的用得其所,當局在加強預算監督和調用監管的同時,更應同時建立公帑使用效益的客觀評鑑機制,避免有意誇大預算逃避監管,更要有動力推動部門善用每一分一毫的公帑。
系統整理預算執行
二、跨部門跨年度開支應讓公衆隨時查閱。大型工程超支情況普遍是社會批評公帑使用不當的核心問題之一,針對目前社會對現行公共政預算的批評和意見,特別是社會對一些跨部門、跨年度的大型工程或活動預算監督乏力的問題,協會認為新法修訂應落實一套既具事前公佈、可及時監督執行、評估公帑使用效益,以及可追責的完整可行性法律。當局除要完善公共會計制度的嚴謹性,更應人性化地站在公衆的角度,系統性整理所有大型活動或工程的開支預算和執行情況,讓公衆能及時查閱任一活動或項目的總預算、不同年份的支出,以及年度開支變化等,以便立法會和公眾對其進行監督。亦讓政府財政收入和開支,由預算、執行到必要的調整,均需要在公開透明的機制下運作。
三、部門預算修訂應有預先公佈機制。文本提出新法擬訂定無論特區政府的中央預算或自治機構本身預算,備用撥款金額不得超過開支預算總額的百分之三,且每個項目的財政預算修改都要通過行政長官批示公佈,以便公衆能事後查閱到每個款項的調動情況。協會認為,有關修訂祇屬政府內部的監督,站在公衆的監督和知情權的嚴謹角度,當局亦應考慮設立公示機制等類似制度,讓公衆能夠對相關修訂提前知悉,並有機會及時對相關修訂提出意見。
觀念自上而下革新
四、同步修訂採購法律制度及公共工程承攬制度。要真正體現和落實新《預算綱要法》的理念,並確保公帑使用真正符合公共效益,不能單靠新預算法,當局還需要同步修訂已多年沒有修訂的採購法律制度和公共工程承攬制度等,確保公帑支出能真正符合公衆利益和效益最大化。
協會認為,財政預算的有效執行和公帑的善用,離不開一套完善、實用的法律,但單有法律絕不足夠,更關鍵是特區政府的領導層必須有自上而下革新公帑使用的觀念和執行紀律,否則再完善的法律,亦會因為人為因素而出現問題。如何重塑慎用公帑、善用公帑的官場文化,工作之難之重、更甚於修法。