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論澳門土地法的“漏洞”
        來源: 澳門日報          發佈時間:2015-7-30          流覽次數:963
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論澳門土地法的“漏洞”

唐曉晴

    論澳門土地法的“漏洞”

    任何法律論辯(包括立法、司法等各環節中發生的論辯)都必須始於一項正確性宣稱;換言之,立法者絕對不能一開始立法就宣稱要立一條不公不義的法,裁判者也絕對不能在判案之前就宣稱要按照其對法律的錯誤理解去判案。古代羅馬法(ius est ars boni et aequi)就已經體現了這種思想,現代法治更必然預設法為公正之法(just law)。

    大多數情況下,法律對生活中的爭議都能給出公正(符合理性辯論意義下的社會道德標準)的判斷,儘管其表達過程有時比較曲折;但在少數情況下,實證法規定也可能無法給出公正的答案。

    茲舉二例以資討論:

    例一:假設一位房東僱用一名裝修工人為其房子上油漆,合約訂明一個星期內完工,但當工人準備開工時卻發現房東緊鎖門戶,無論如何不讓其進入。結果一星期轉眼過去,房子當然沒漆好。可惡的房東還反過來指工人沒有履行義務,要求其賠償。

    對於這種情況,《澳門民法典》稱為債權人遲延(制度見於第802-806條),構成遲延的債權人不僅無法獲得賠償,且還要賠償債務人。

    例二:設想政府向承批人批出一幅土地,承批人必須在二十五年內建好房屋,可是在土地上建房屋是必須得到政府許可,儘管當事人作了申請,但政府在二十五年裡一直不發出許可,然後等二十五期一到,卻要收回土地。

    對於這種情況,由於屬土地法特別規管,所以民法的一般制度並不當然適用。於是,根據《新土地法》規定,未能在利用期完成利用(完成房屋的建造和驗收劃界)的土地處於臨時批給狀態(第44條),而臨時批給不可續期(第48條)。再結合其第166條的規定,租賃期屆滿又未獲續期的土地批給失效。

    也就是說,在例二所描述的情況下,結合土地法的一系列條文將會得出承批人的土地應被“收回”(土地批給失效)的結論。

    儘管憑直觀就可能感覺到依現行法為例二的情況推理得出的處理方案似乎有不公正,但由於當中涉及一系列的法條應用,所以要理性地指出是否真的不公正卻很有難度,而且更不排除有人會覺得這樣的推演結果也並非不公正。

    那麼,面對這樣一個實證法如此規定,而要作出理性道德判斷非常曲折的情況,是否就可以斷定:公正(或稱理性道德判斷)祇不過是不同人的觀點與角度問題,沒有任何標準?

    不習慣於法治生活的人一直都這樣認為;習慣於慵懶、怠於思考的人也很容易這樣認為;但一個勤謹理性的法律人(正如iurisprudencia一詞所示)面對明顯的不公正時不應該這樣認為。

    排雷:一些錯誤思維的排除

    假如法律論辯被錯誤的前提(言論)引導,那麼續後的討論要麼無法進行,要麼祇能推導出同樣錯誤或更為錯誤的結果。所以認真的法律論辯必須排除這類人為設置的錯誤前提。

    當然,本文之所以能界定若干言論是錯誤前提,是因為這些言論在同一句話上就自相矛盾或很容易被其所處的場景中的其他話語材料證明為自相矛盾。

    在討論澳門土地法(尤其是所謂閒置土地)問題上,以上所指的“人為設置的錯誤前提”為數不少,如果不先予處理(排除),理性討論將無法進行。筆者在不久前公開指出二○一三年的《新土地法》有漏洞,需要盡快以立法方式處理的意見後,茶餘飯後與一些朋友(當然都是一些關心法律的朋友)討論時,很快就有反對意見回應,茲就記憶所及將之歸納整理如下:(一)修訂《新土地法》讓上述例二情況下的承批人的土地不被收回是便宜了一百或幾十個有錢人,與六十多萬的一般老百姓站在對立面;(二)《新土地法》制定才一年多,剛開始生效就改有損法律的權威以及立法會的形象;(三)法律有一般和抽象的特徵,所以立法不針對過去的具體過案。

    對於這些意見,有必要逐一回應,否則它就會像陰魂一樣纏繞住每一個言說者,使你恐懼而不敢直視論題。筆者嘗試回應如下:

    問題一:修改土地法是否等於為了一百數十個有錢人的利益而損害六十萬人的利益?

    擬答:這一看法其實是以土地的續期或收回完全與法律無關,祇在乎當權者一念之間的假設為前提的。倘此前提為真,則進行法律討論確實沒有任何必要也沒有任何意義。然而,筆者日前在報章上發表的另一篇文章已經清楚地指出,無論逾期利用的土地是回收還是續期,都有法律標準,且必須以法律為標準。

    假如按現行法的標準得出土地不該收回,那麼就不可能認為百姓受了損害;我估計善良的市民不會隨便貪圖不屬於自己的東西。否則誰家的房子大、銀子花不完的、以至銀行、金舖等的錢都拿出來讓“百姓”分了不就更加有利於“百姓”嗎?如果根據法律付了價金購得的東西可以隨便被人借用百姓之名搶走,難道我們不擔心自己的存款與汽車也被他人用同樣理由搶走嗎?這種思路的危險性,霍布斯等著名思想家在幾百年前已經清楚地說明了,在此不必累贅。

    關鍵祇在於:法律的標準該如何尋找(除必須以文本為基礎外,還要考察文本的表面詞義會否導致予盾);按法律的標準是否應收回土地。

    問題二:《新土地法》制定了才一年多,剛開始生效就改會否損害法律的權威以及立法會的形象?

    擬答:法律的權威源自其背後的公正與理性,立法會的形象更是由其代表社會理性商談而來的。任何一個人(包括行使權威的人)都不是全知全能的,將來發生的事也難以準確預測,因此法律都是可以修改或廢除;祇要有充足理由(例如發現重大漏洞或集體意志在一刹那間改變),今天制定的法律明天就可以改。事實上,很多法律是在其實施的一刻才發現問題。澳門立法會最近處理《房地產中介業務法》就因為在執行之際發現問題,所以立刻展開了修改程序,問題糾正後就良好地運行。

    關鍵祇在於:已制定的法律是否有問題。

    問題三:立法是不是不能針對個案?

    擬答:這一說法可能是基於對若干法學理論的巨大誤解,但它卻見諸立法會細則審議的意見書,被提案人用作“解釋”理由,且看其原文:“不會針對過去的具體個案進行立法,且土地批租期雖為二十五年,但利用期多在兩至六年之間,在土地切實利用原則下,應該不會再出現上述情況。”(意見書第102頁)

    那麼,法律理論真的有“不能針對具體個案進行立法”一說嗎?確實,在一些法學入門性教材(例如Castro Mendes,中譯第24-25頁)中,為展示法律與命令或政策等現象不同,會指出法律具有概括性與抽象性(即不是僅僅適用於一個人,也不針對特定個案)。這類論述屬於對法現象的整體觀察與描述,相關作者的話儘管有一定的概括性也看到一些特徵,但這些概括僅僅是為了使學生更易理解法律現象,而不是一條用來操作的金科玉律。實際上,針對一件事立法的例子比比皆是,例如立法會以法律通過財政預算、以法律設立一個公共機構、制定法律發鈔等,都可以為了處理一件事而立法。

    然而,吊詭的地方還不在這裡,而是這個所謂“立法不針對個案”的金科玉律似乎完全用錯了地方。根據立法會意見書的記錄,它出現的場景是這樣的:

    在小組討論中,有議員指出:“在實踐中有一些閒置土地獲政府給予三十到四十八個月的寬限期以完成建築計劃,如承批人在沒有過錯的情況下但無法在批給期間內完成剩下工程,這種情況如何處理?又或者透過過渡規定處理有關情況?”

    面對這樣一個問題,提案人卻出人意表地作出了上述“解釋”:“不會針對過去的具體個案進行立法……”。   

    那麼,當時議員所提出的“以過渡規定處理有關情況”是不是要讓立法者指定處理一個個案呢?當然不是!

    立法者隨時可以且也應該懂得如何以概括、抽象的方式表述規則。規則制定後,祇要個案符合其設定的條件,就可以適用。這樣的過渡規則最終可能祇處理了一個個案,也可能處理兩個、三個、三十個甚至三百個個案,但規則本身是概括和抽象的。實際上,不少看起來概括與抽象的法律規則從制定之日起到被廢止之日止可能也就適用了幾次,但不論規則實際被適用的次數是多還是少,祇要其表達方式為概括抽象即可。

    當然,最終要不要制訂過渡規則還需要有其他因素的考慮,但以“不能針對具體個案立法”這一似是而非的“技術因素”為由而排除修訂法律或新增過渡性規定的可能性卻肯定是不正當或錯誤的。(上)

    澳門大學法學院教授  唐曉晴



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